党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央站在党和国家事业发展全局的高度，立足“四个全面”战略布局，着眼“两个一百年”奋斗目标，围绕为什么要全面依法治国，怎样推进全面依法治国、建设社会主义法治国家等法治建设的重大问题，从思想理论上作出深刻回答，从顶层设计上作出战略部署，从改革实践上着力全面推进，开启了党领导人民依照宪法和法律治理国家、保证人民当家作主的新征程。
全面依法治国涉及改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各个方面，是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题。
中国特色治国理政新路的开辟与拓展
新民主主义革命时期，我们党的中心任务是开展武装斗争、夺取全国政权；而党领导人民进行革命、夺取全国政权的过程，同时也是不承认国民党政权的一切宪法法律，推翻国民党政权旧法制、废除旧法统的过程。彭真同志在分析这个问题时曾经讲过：“如果要讲法，就不能革命了，就得维护三大敌人的统治秩序。那时，我们对反动统治阶级，就是要‘无法无天’”“依靠党中央的正确的政策，我们把‘三座大山’推翻了。”在当时的历史条件下，革命法律只是党领导群众运动和开展武装斗争的辅助方式。
1949年我们党领导人民建立了全国政权，全面展开治理新中国的伟大实践。这时的中国共产党，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权的党。党治国理政开始从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立健全法制、依法办事。由于新中国是在经历长期封建统治的基础上开始探索和建设社会主义法治的，加之上世纪50年代后期党在指导思想上犯了“左”的错误、逐渐对法制不那么重视了，特别是“文化大革命”十年内乱，这些因素的积淀和发酵使社会主义法制遭到严重破坏，付出了沉重代价，教训十分惨痛。
党的十一届三中全会以后，我们党总结民主法治建设的深刻教训，提出为保障人民民主，必须加强法治，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，从而把党治国理政纳入法治轨道，开创了依法治理国家和社会的新时期。党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家的战略任务，第一次把依法治国定位为党领导人民治理国家的基本方略，赋予了依法治国在党治国理政事业中基础性、主导性和制度性的战略地位。
党的十八大以来，我们党更加重视发挥法治在治国理政中的重要作用，更加重视通过全面依法治国为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障，专门作出关于全面推进依法治国的决定，提出并形成全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，深刻认识到没有全面依法治国我们党就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空，把党领导人民依法治国的基本方略提升到了“四个全面”战略布局的新高度。
全面依法治国的主要内涵和特征
全面依法治国，本质上是为了在党的领导下，落实人民主体地位，保证人民依照法律规定，有效治理国家和社会，管理经济和文化事业，充分实现人民当家作主。人民是国家的主人，是治国理政的主体。这就决定了依法治国不是为了限制人民权益，而是为了借助法律更好地保障人民权益，人民是党治国理政的力量源泉；决定了党治理国家必须为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，要把体现人民利益、反映人民意愿、保障人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程各方面，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务。党的十八届四中全会把“坚持人民主体地位”明确规定为全面依法治国必须坚持的一项基本原则，集中反映了中国特色社会主义法治的人民性，充分体现了人民在国家治理和法治建设中的地位和作用；党的十八届五中全会再次确认了这一基本原则，强调“必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利”。坚持人民主体地位，保证人民当家作主，让人民过上幸福生活，这是我们党领导人民治国理政的内在要求，是全面依法治国的本质特征。我国社会主义制度保证了人民当家作主的地位，也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。
全面依法治国，政治上必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，处理好党和法的关系。党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理不好，则法治衰、党衰、国家衰。在我国，党和法、党的领导和依法治国是高度统一的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是全面依法治国最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。坚持党的领导，就是要支持人民当家作主，实施好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进；只有在党的领导下把亿万人民动员和组织起来，积极投入依照宪法和法律治国理政的伟大事业中，才能充分实现人民民主，推进国家治理现代化和法治化。坚持党的领导不是一句空话，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上，贯彻到依法治国的全过程各方面。
全面依法治国的主要含义。一是在国家治理可以采用的多种方略和方式如道德建设、发动群众、依法治国、经济和行政手段、思想教育、纪律规章、乡规民约之中，依法治国是首选的、基本的治国方略，法治是主导的、基本的治国方式。二是把依法治国确立为治国基本方略，并不排斥政治领导、组织保障、方针政策指导、发动依靠群众、思想政治教育等的使用，而是强调应形成诸种方略共治的国家治理体系，其中依法治国是基本的、表现为国家意志和制度化安排的主要治国方略；把法治确立为治国理政的基本方式，并不排斥道德规范、纪律规范、行政手段、经济手段、乡规民约等方式方法的作用，而是强调应把法治与德治结合起来，把依规治党与依法治国结合起来，综合运用法律、道德、经济、行政、纪律、规约等规范手段，形成由多种方式方法共同构成的治理国家和社会的综合治理体系，其中法治是基本的、具有底线边界警示功能的主要治国方式。在现代国家治理中，法治不是万能的，依法治国不能包打天下，但没有法治和依法治国是万万不能的。我们既要防止法治万能主义，也要警惕法治虚无主义。三是确立依法治国基本方略，表明我们党领导人民坚定不移走中国特色社会主义法治道路、把我国建设成为社会主义法治国家，这就从治国理政的道路和方略上排除了照搬西方三权分立、多党制和“宪政”的可能性，否定了封建专制独裁和人治。应坚持依法治国作为基本方略的价值定位，同时重视综合治理的共治功能。
全面依法治国的主要功能。首先，对于党和国家事业而言，依法治国就是要树立法治权威，构建法治秩序，提供法治保障，实现社会公平正义。我们党要保证国家统一、法治统一、政令统一、市场统一，要深化改革、促进发展、保持稳定，全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，都需要发挥好依法治国这个治国基本方略的作用，用好法治这个治国理政的基本方式；都需要全面推进社会主义法治体系和法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案。其次，对于公权力而言，依法治国就是要管住关键少数，把权力关进法律和制度的笼子里。纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使必然祸害国家和人民。权力腐败归根结底是权力滥用、权力寻租和权力异化，是对法治的最大破坏、对人权的最大侵害、对执政党权威的最大损害，因此依法治国必须依法治权，在依法授权的同时强化对权力的监督制约。依法治国不仅要依法治权，而且要依法治官、从严治吏，领导干部自身及其权力的运用必须接受法律约束，自觉依法办事、守法用法。第三，对于全体人民（公民）而言，依法治国就是要切实尊重和保障人权。这是党领导人民治理国家的根本出发点，也是全面依法治国的根本落脚点。在我国，人权既是一个政治话语和意识形态概念，又是一个宪法法律概念。我国宪法明确规定，国家尊重和保障人权。人权是人民主体地位和根本利益的宪法化、法律化表现形式，是人民幸福、人民利益、人民尊严的具体化、条文化和法治化。对于每一位公民来说，幸福最根本的体现，就是每一项人权和基本自由都得到切实尊重和有效保障。全面依法治国必须依法保障全体公民享有广泛权利，保障公民的自由尊严、人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实。
（作者为中国社会科学院法学研究所所长）
《 人民日报 》（ 2016年09月06日 14 版）
